«Импорт демократии»

Первые эксперименты с народным представительством и разделом законодательной власти между монархом и собранием избранных депутатов Россия начала в царствование Александра I на только что присоединенных территориях Финляндии и Польши.

В ноябре 1815 года Александр I, которого только что завершившийся международный конгресс в Вене признал сувереном Польши, даровал Царству Польскому конституцию, закрепившую создание двухпалатного парламента, который состоял, как и в современной Польше, из сейма и сената. Первое заседание сейма 5 марта 1818 года открыл Александр I: «Прежняя организация страны позволила мне ввести ту, которую я вам пожаловал, приводя в действие либеральные учреждения. Эти последние всегда были предметом моих забот, и я надеюсь распространить, при Божьей помощи, благотворное влияние их на все страны, которые промыслом даны мне в управление». Варшавская речь вызвала ревность в либеральных кругах самой России: метрополия тоже хотела политических реформ.

Избирательным правом в Польше были наделены свыше 100 тыс. человек при населении около 3,5 млн -- в тот период во Франции с ее 30-миллионным населением избирателей было около 80 тыс. В Центральной Европе после 1815 года Польша была единственной страной с парламентом, избираемым напрямую с участием всех общественных классов.

Польский конституционный эксперимент не стал прологом для конституционной истории самой России. В ноябре 1831 года Польша восстала против короны, восстание было подавлено, конституция 1815 года отменена.

В сентябре 1863-го Александр II открыл реформированный финнский сейм: «Вам, представители великого княжества, достоинством, спокойствием и умеренностью ваших прений предстоит доказать, что в руках народа мудрого либеральные учреждения, далеко не быв опасными, делаются гарантией порядка и безопасности». Памятник Александру II до сих пор украшает главную площадь Хельсинки. По уставу 1869 года сейм созывался раз в пять лет и был, в общем-то, уже полноценным парламентом. При этом главой законодательной власти оставался монарх. По последней версии устава от 1906 года в сейм раз в три года избирались 200 депутатов. Впервые в российской истории и одними из первых в мире все финнские избиратели – и мужчины, и женщины старше 24 лет -- имели одинаковое право голоса. Сейчас в Финляндии по-прежнему однопалатный парламент, состоящий из 200 депутатов. Он избирается раз в 4 года на пропорциональной основе.

Самоограничение монархии

6 августа 1905 года, в разгар первой русской революции, Николай II учредил Государственную думу как «особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов». До января 1906 Министерство внутренних дел во главе с Александром Булыгиным должно было доработать закон о выборах и регламент Думы. Но проект Булыгина предполагал предоставление избирательного права крайне ограниченному кругу лиц – в основном крупных землевладельцев и частично, на особых условиях, крестьян. Общественным ответом на это скромное предложение стала всероссийская политическая стачка в октябре 1905-го. Проект Думы решили пересмотреть.

17 октября 1905 года императорский манифест, ставший, в сущности, первой российской Конституцией, впервые установил разделение законодательной власти между императором и парламентом: «Никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы».

Манифест 20 февраля 1906 года оформил схему законодательного взаимодействия главы государства, Думы и Государственного совета. Госсовет, который был впервые созван Александром I в 1801 году, теперь становился как бы верхней палатой парламента. 98 членов Госсовета назначал государь, еще 98 членов избирались по пяти сословным куриям: от православного духовенства, от дворян, от академии наук и университетов, от купечества и по одному депутату от каждого из губернских земских собраний. Выборных членов Госсовета выбирали на 9 лет, но раз в три года треть их выбывала для ротации, а земских делегатов переизбирали раз в три года в полном составе. Председатель Госсовета и его заместитель каждый год назначались императором: первым спикером Госсовета после реформы 1906 стал юрист и политик Эдуард Фриш, последним – Иван Щегловитов.

Закон о выборах в Думу вступил в силу 11 декабря 1905 года. Реальным правом выбирать наделялось меньшинство. Женщины и примерно 63% мужчин не голосовали. Выборы проходили по четырем сословным куриям: землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей. У землевладельцев один выборщик приходился на 2000 человек, у горожан один на 4 тыс., у крестьян один на 30 тыс., у рабочих один на 90 тыс. населения.

Чтобы голосовать по землевладельческой курии, необходимо было иметь во владении от 100 до 650 десятин земли или недвижимости не менее чем на 15 тыс. руб. По городской курии наделялись избирательным правом собственники городской недвижимости и торгово-промышленных заведений, квартиросъемщики  служащие, по крестьянской – все домовладельцы, по рабочей – рабочие предприятий, где работало больше полусотни наемных трудящихся мужского пола. Относительная видимая доступность выборов компенсировалась сложной системой выдвижения выборщиков, которая у землевладельцев была прямой, у крестьян трех-, а у рабочих – четырехступенчатой.

Не имели избирательных прав иностранцы, лица моложе 25 лет, женщины, учащиеся, военные на действительной службе, бродячие инородцы, признанные виновными в преступлениях, отрёшенные от должности по суду в течение 3 лет после отрешения, состоящие под судом и следствием, банкроты, глухонемые, душевнобольные и расточители, лишённые духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ по их приговорам. Не голосовали (и не выдвигались) губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники на вверенных им территориях и полицейские, работающие в избирательном округе.

Выборы по 135 округам в основном состоялись в феврале – марте 1906 года: при такой сложной системе голосования они физически не могли быть назначены на один день. Всего должны были быть избраны 524 депутата, но к открытию первой сессии их было 480, а всего оказалось лишь 499. Каждая губерния, в зависимости от населения, выбирала от 2 до 15 депутатов, города – от 1 до 6. Европейская Россия избрала 412 депутатов -- 79% корпуса парламентариев. Польша дала 37 депутатов (7 %), Кавказ — 29 (6 %), Сибирь и Дальний Восток — 25 (4 %), Средняя Азия и Казахстан — 21 (всего 4 %). Это лишь отчасти соответствовало реальным демографическим пропорциям. В социальном отношении избирательная система обеспечила перевес дворянам и буржуа, но крестьяне и рабочие также получили свое представительство: в Первой думе был 121 земледелец, 10 ремесленников и 17 фабричных рабочих.

Созыв Думы мгновенно снизил накал революции. Первое заседание состоялось 27 апреля 1906 года в Таврическом дворце Санкт-Петербурга после большого приема в Эрмитаже, на котором депутатов Думы и членов преобразованного Госсовета приветствовал государь-император Николай II. Государь прослезился, увидев, как народные избранники встали и обнажили головы при его появлении. Страна вздохнула с облегчением. «Для нас укрепление привычек свободной политической жизни есть способ не продолжать революцию, а прекратить ее», -- сказал о первой Думе лидер конституционно-демократической партии Павел Милюков.

Первые шаги

Дума в Российской империи созывалась четырежды, причем история первых двух созывов до смешного коротка. Первая Дума собралась 27 апреля 1906 года, а уже 8 июля последовал указ о ее роспуске.

С.А. Муромцев (председатель Первой Государственной Думы)  

Во фракционном отношении в Первой Думе доминировали конституционные демократы -- либеральные дворяне и интеллигенция. Вместе с октябристами – лояльных монархии дворян и предпринимателей, увидевших «свет в конце туннеля» в манифесте 17 октября они образовали надежный центр. Хотя часть социал-демократов бойкотировала выборы, левое крыло тоже было заметным и активным. Думское большинство сочувствовало революции и требовало дальнейших радикальных реформ. Спикером стал профессор Московского университета кадет Сергей Муромцев.

Взаимные разочарования парламентариев и власти начались практически сразу. В начале мая Дума направила премьеру Ивану Горемыкину законопроекты об отмене смертной казни, упразднении Госсовета и введении ответственности кабинета министров перед парламентом. Канцелярия Горемыкина ответила отказом. Тогда Дума приступила к дискуссиям по аграрному вопросу, в которых левые депутаты предложили полностью отменить частную собственность на землю. Это переполнило чашу терпения правительства. 9 июня депутаты, пришедшие в Таврический дворец, обнаружили на запертых дверях манифест о роспуске Думы.

Около 200 возмущенных депутатов отправились в Выборг, где составили воззвание к гражданам России с призывом поддержать парламентаризм акциями гражданского неповиновения. Воззвание подписал спикер Госдумы Сергей Муромцев, оба его заместителя – Петр Долгоруков и Николай Гердескул – и почти половина депутатского корпуса. «Граждане! Стойте крепко за попранные права народного представительства, стойте за Государственную Думу. Ни одного дня Россия не должна оставаться без народного представительства. У вас есть способы добиться этого: правительство не имеет права без согласия народного представительства ни собирать налоги с народа, ни призывать народ на военную службу», -- говорилось в тексте. Все «подписанты» были осуждены к трем месяцам заключения и лишены избирательных прав.

Выборы Второй Государственной думы, назначенные тем же манифестом, который положил конец Думе Первой, прошли по тем же правилам, но на этот раз в них решили участвовать левые партии. По одному из петербургских округов от социал-демократов во Вторую Думу баллотировался Владимир Ленин. Хотя он потерпел поражение, Вторая Дума в целом оказалась левее Первой, что и предопределило ее недолгую биографию: 102 дня, с 20 февраля по 3 июня 1907 года. Ранним утром 2 марта в пустом зале заседаний обвалился потолок, что тоже трудно было счесть добрым знаком.

Во Второй Думе работало 518 депутатов. Лишь 6% из них работали в первом думском составе – такая «текучесть» депутатского корпуса в значительной мере была связана с тем, что почти 200 парламентариев лишились избирательных прав за свое участие в Выборгском воззвании. Спикером стал кадет Федор Головин.

В мае 1907 года правительство Петра Столыпина внесло в Думу законопроект о применении чрезвычайных мер против революционеров. Палата отклонила предложения кабинета. Тогда Столыпин потребовал лишить иммунитета 55 депутатов социал-демократической фракции, которых подозревали в заговоре с целью свержения монархии. Дума отказалась. 3 июня 1907 года было объявлено о ее роспуске и изменении избирательного закона.

Затишье перед бурей

Третья и Четвертая Думы выбирались по Положению о выборах 3 июня 1907 года. Его разработал замминистра внутренних дел Сергей Крыжановский. В мае 1907 он подготовил три варианта положения, один из которых сам называл «бесстыжим», поскольку, что хотя крестьянские и рабочие выборщики имели квоты в будущей Думе, окончательный отбор их представителей производили губернские собрания, в которых большинство всегда было за землевладельцами и крупными предпринимателями. Курий теперь было пять – крестьянская, две городские, разные по имущественному цензу, землевладельческая и рабочая. Выбирались всего 442 депутата, из них от Европейской России — 403, от Польши — 10, от Кавказского края — 10, от Сибири — 15 депутатов. Средняя Азия (больше 9 миллионов жителей)  вообще не была представлена в Думе. От Финляндии предполагалось выбрать 4 депутатов, но выборы в Финляндии ни в III, ни в IV Думу так и не состоялись.

В итоге 99 млн крестьян Европейской России имели в Думе 50 квотированных мест – и ровно столько же приходилось на 276 тысяч избирателей-землевладельцев Европейской России. Из 14,8 млн горожан около 1,2 млн не проходили под цензовые ограничения и от выборов были отстранены. Миллион рабочих избирателей (из 5 млн рабочих, считая женщин и детей) располагал всего 6 квотированными мандатами.

Состав фракций Третьей Думы менялся от сессии к сессии. Всего сессий было пять, первая началась 1 ноября 1907 года, пятая окончилась 9 июня 1912 года. Третья Дума была существенно более правой, чем обе предыдущие, и это оказалось залогом долгожительства: она отработала весь срок. Левых было чуть меньше трех десятков, зато правых, включая правых монархистов, русскую национальную фракцию, независимых националистов и правых октябристов -- больше 160 человек. Это был тот сектор, на который с полным правом опирался император, носивший, как известно, партийный значок ультраправого Союза русского народа. Кадетов, которые в первых Думах были становым хребтом либерального центра, осталось всего около 50. Мусульманская фракция сократилась с 30 человек во Второй Думе до восьми.

Несмотря на перевес правых, хозяевами положения оставались октябристы – около 100 мандатов. Этот эффект получил название «октябристского маятника»: блокируясь с правыми, они могли обеспечить поддержку любого правительственного законопроекта, объединяясь с левыми и кадетами, могли голосовать за оппозиционные предложения. Третья Дума за время своего существования утвердила 2179 законопроектов, в том числе законодательно обеспечила реформы премьер-министра Петра Столыпина. Депутаты 157 раз обращались с депутатскими запросами к министрам и другим представителям исполнительной власти.

В то же время ряд законопроектов так и остались отложенными. К примеру, закон о подоходном налоге был внесен еще во Вторую Думу в 1907 году, но был принят только четвертым созывом в 1916. Он вводился в действие с 1917-го года и из-за Февральской революции так никогда и не был применен.

Спикерами Третьей Думы были Николай Хомяков (один из немногих депутатов, избиравшихся и в Первую, и во Вторую, и в Третью Думу, беспартийный, англофил и политический оппонент Столыпина), а затем октябристские лидеры Александр Гучков и Михаил Родзянко. «Мы знаем, что единственно правильный путь-это путь центральный, путь равновесия, по которому идём мы, октябристы», -- говорил Гучков.

В Думе работало 7 постоянных и 38 временных комиссий. Государственному бюджету деятельность законодателей обходилась примерно в 2,5 млн руб. в год. Жалованье депутата составляло 4100 руб. в год – как у действительного статского советника. Депутаты, работавшие в постоянных комиссиях в перерывах между сессиями, получали за это дополнительно 10 рублей в день. В канцелярии Государственной Думы трудились 226 человек. Палата работала по регламенту -- Наказу. Наказ периодически нарушался перебранками и даже потасовками, которые чаще всего инициировали ультраправые депутаты Владимир Пуришкевич и Николай Марков. Буянов можно было только удалить из зала на период до 15 пленарных заседаний. Удаление применялось 38 раз, исключительно к правым и социал-демократам.

В ноябре 1909 года спикер Гучков вызвал на дуэль депутата-октябриста графа Уварова, своего недруга и политического соперника. Уваров был ранен и в дальнейшем покинул и фракцию, и Думу. Гучков на время сложил с себя полномочия председателя, предстал перед судом и был осужден к заключению в Петропавловскую крепость, но был помилован императором и снова стал спикером. В ноябре 1907 года премьер-министр Столыпин вызвал на дуэль депутата Федора Родичева, первым употребившего выражение «столыпинский галстук» в отношении виселиц, которые воздвигались военно-полевым судами после подавления крестьянских волнений.

Гибель империи

Многоступенчатые куриальные выборы Четвертой Думы начались уже в 1910 году. Первая сессия открылась 15 ноября 1912 года. Спикером снова стал Михаил Родзянко. Октябристы по-прежнему доминировали в палате.

Хотя правительство, как и в 1907 году, с самого начала старалось получить максимально послушную и управляемую Думу, парламентарии пытались решительно отстаивать либеральные завоевания. Когда правительство пыталось ввести уголовную ответственность за произносимые с думской трибуны призывы к изменению государственного строя и даже возбудить дело против социал-демократа Николая Чхеидзе, требовавшего учреждения республики, Дума проголосовала за сохранение его иммунитета, и дело Чхеидзе прекратили.

Просвещенные сторонники расширения реформ из числа дворян и предпринимателей все больше расходились во взглядах с правительством и двором, пытавшимся опираться на ультраправых и надеявшимся отыграть назад хотя бы часть уступок, сделанных после 1905 года. Через год после начала Мировой войны кадеты и октябристы создали Прогрессивный блок, который потребовал создания «правительства доверия», проведения политики, направленной на «сохранение внутреннего мира», частичной амнистии осуждённых по политическим и религиозным делам, отмены некоторых ограничений в правах крестьян и национальных меньшинств, в том числе евреев, автономии Польши, прекращения репрессий против «малороссийской печати», расширения местного самоуправления, восстановления деятельности профсоюзов. Прогрессисты считали, что только так империя сможет сохранить внутреннюю стабильность, победить в войне и избежать революции. Они предполагали сохранить основы строя: правительство должно было по-прежнему нести ответственность не перед Думой, а перед императором.

Николай по сути отверг все предложения прогрессистов. Противостояние Думы с правительством и двором продолжалось, но момент был уже упущен. 

25 февраля 1917 года Николай II указом распустил Думу на 2 месяца, но политический кризис уже вошел в терминальную фазу: депутаты отказалась подчиняться и продолжали заседать в Таврическом дворце. 27 февраля образованный в Думе Временный комитет объявил, что берет всю полноту власти в стране в свои руки и рассчитывает на поддержку населения и армии. В тот же день кабинет министров в Мариинском дворце сложил полномочия и направил в императорскую ставку в Могилеве телеграмму с предложением сформировать «ответственное министерство» -- кабинет, подотчетный парламенту. 1 марта Временный комитет в качестве легитимного правительства России признали Великобритания и Франция. 2 марта Николай II подписал акт об отречении от престола. Российская империя стала республикой, Временный комитет Госдумы приступил к формированию временного правительства.

С этого момента Дума уже ни разу не собиралась полностью. 6 октября 1917 года временное правительство официально распустило ее в связи с началом выборов в Учредительное собрание. Формально Четвертая Дума успела отработать весь положенный ей срок. 18 декабря 1917 года Совет народных комиссаров упразднил канцелярию Думы, но это произошло уже в совсем другой стране.